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| Basel III in Indonesien

Im Margenparadies

Indonesiens Banken weisen die höchsten Gewinne der Welt aus. Aber nicht nur das. Die Banken verfügen auch über üppige Kapitalpolster. Insofern war die Umsetzung von Basel III nicht schwierig.

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Indonesien ist die größte Volkswirtschaft Südostasiens. Das Finanzsystem in Indonesien wird durch den Bankensektor dominiert. Annähernd 80 Prozent des Finanzportfolios liegen bei Banken. Nur etwa acht Prozent der Privatsektor-Investitionen werden über Anleiheemission bzw. Unternehmensanleihen realisiert. In Indonesien gibt es aktuell 118 Geschäftsbanken und 1.805 ländliche Banken.

 
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Das gesamte Bankvermögen trägt rund 70 Prozent des indonesischen Bruttoinlandsprodukts. Andere aufstrebende Länder wie Indien haben eine Relation von 92 Prozent. Bei einzelnen Industrieländern liegt diese Relation weit über 100 Prozent. Von den 118 Geschäftsbanken müssen 106 Institute das Baseler Rahmenwerk anwenden. Die verbleibenden zwölf sind sogenannte Scharia-Banken, für die die Vorschriften nicht gelten (s. Abb. 1). Dies gilt auch für 161 ländliche Kreditinstitute.

 
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Prägend für das islamische Finanzwesen sind das Zinsverbot und die Vorgabe, dass Investitionen mit der Realwirtschaft verknüpft sein müssen. Zudem verbessern die Scharia-Prinzipien die finanzielle Teilhabe, da es Menschen einbindet, die aus kulturellen und religiösen Gründen vom herkömmlichen Finanzsystem ausgeschlossen sind. Angesicht des hohen Anteils muslimischer Bevölkerung machen die Vermögenswerte der Scharia-konformen Banken in Indonesien nur 2,5 Prozent aus (s. Abb. 2).

Das indonesische Bankensystem wird dominiert von staatlichen Banken und regionalen Entwicklungsbanken. In Indonesien gibt es keine global und national systemrelevanten Banken. Einige der globalen Player haben einen Sitz in Indonesien. Ländliche Institute machen nur zwei Prozent der gesamten Vermögenswerte des Bankensektors aus. Diese Institute sind nicht an die Zahlungs- und Clearingsysteme angeschlossen und in ihrer Geschäftstätigkeit eingeschränkt.

 
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Die zehn größten indonesischen Banken haben einen Marktanteil von etwa 60 Prozent aller Bankvermögenswerte (s. Abb. 3). Die größten Banken sind die Bank Mandiri und die Bank Rakyat Indonesia (BRI). Beide Institute sind mehrheitlich im Staatsbesitz. Es ist zu erwarten, dass die Zahl von 118 Geschäftsbanken in den nächsten Jahren weiter abnehmen wird. Durch Fusionen soll deren Zahl auf 70 bis 80 sinken, so zumindest die Erwartung der indonesischen Bankenaufsicht. Auf diese Weise sollen die Institute krisenresistenter werden.

Das Geschäftsmodell alle indonesischen Banken ist traditionell. Das Bankgeschäft ist auf Privat- und Unternehmenskunden ausgerichtet. Ein Investmentbanking westlicher Prägung gibt es nicht. Die Banken sind nur begrenzt im Auslandsgeschäft tätig. Keine Bank hat mehr als zehn Prozent an ausländischen Vermögenswerten. Ausländische Banken dürfen nur maximal 40 Prozent einer einheimischen Bank erwerben.

Wachsender Finanzmarkt

 
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Indonesiens Bankensektor ist insgesamt relativ unterentwickelt. Kreditinstitute und Zentralbank sind sehr zurückhaltend. Der Schock der asiatischen Finanzkrise 1999 ist immer noch zu spüren. Kredite sind in Indonesien schwer zu bekommen und vergleichsweise teuer. Der Leitzins wurde in den letzten Jahren sukzessive von der Zentralbank gesenkt. Aktuell liegt er bei 6,5 Prozent.

Die indonesische Zentralbank hat 2013 eine Kategorisierung der indonesischen Banken eingeführt. Der Begriff „BUKU“ (Bank Umum berdasarkan Kegiatan Usahaa) bezieht sich auf die damit einhergehenden zulässigen Geschäftsaktivitäten und Zweigstellenstrukturen einer Bank. Aus der Kategorisierung ergibt sich auch, welchen Kreditbetrag eine Bank für produktive Finanzierungen gewähren muss (s. Abb. 4). Die Einstufung bezieht sich jeweils auf das Kernkapital einer Bank.

Im Zeitraum zwischen 2003 und 2013 gab es bei den Kreditausleihungen jährliche Wachstumsraten von 20 Prozent. Dies ist vor allem auf die Unternehmenskreditvergabe zurückzuführen. In den Jahren 2015/2016 sind die Kreditausreichungen jedoch auf unter zehn Prozent gesunken. Indonesiens Wirtschaft befindet sich in der letzten Phase des Kreditzyklus. Der Rückgang des Kreditwachstums ist vor allem auf die schwache Nachfrage der Unternehmen zurückzuführen.

Auf der Angebotsseite sind die indonesischen Banken sehr risikoscheu und bieten kaum innovative Produkte an. Die Kreditvergabe an Privatpersonen ist weiterhin auf niedrigem Niveau. So gibt es beispielsweise kaum langfristige, unkündbare Kredite auf Rupiah-Basis und mit festen Zinssätzen. Standard sind vielmehr Produkte mit variabler Verzinsung auf US-Dollar-Basis. Der Anteil der Indonesier mit einer Bankverbindung ist sehr gering. Nach Daten der Weltbank haben nur 36 Prozent der über 15-jährigen Indonesier ein Bankkonto.

 
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Die Gewinne der indonesischen Banken sind im Gegensatz dazu beeindruckend. Der Nettozinsüberschuss zählt zu den höchsten der Welt. Im Schnitt weisen die Banken im Schnitt Margen von mehr als fünf Prozent aus (s. Abb. 5). Die gute Gewinnausstattung sorgte bei den Banken für einen massiven Kapitalaufbau.

Die Kapitalquoten der indonesischen Banken betrugen 2016 im Schnitt 20,3 Prozent (Gesamtkapital) bzw. 18,3 Prozent (hartes Kernkapital) (s. Abb. 6). Allerdings gibt es Unterschiede zwischen den Bankentypen. So weisen die großen Geschäftsbanken (BUKU 4) 2015 die niedrigsten Kapitalquoten aus, wohingegen die Entwicklungs- und Investmentbanken auf ein höheres Niveau kommen (s. Abb. 7).

Angesicht der Kreditzurückhaltung ist auch das Niveau der notleidenden Kredite recht niedrig. So weisen die Banken im Schnitt notleidende Forderungen von etwa drei Prozent aus. In Ländern wie Indien und Russland liegt diese Kennziffer deutlich höher. Allerdings sind die notleidenden Kredite im verarbeitenden Gewerbe und im Handel in den letzten Monaten gestiegen (s. Abb. 8).

Die Risiken aus dem Unternehmenssektor sind zwar moderat, aber weiterhin hoch. Anfälligkeiten resultieren aus einem relativ hohen Niveau auf Fremdwährung lautende Schuldverschreibungen, erhöhten notleidenden Schulden und niedrigen Barreserven.

Basel III in Indonesien

Der Baseler Ausschuss prüft laufend die einheitliche Umsetzung der Eigenkapitalvorschriften in den 28 Mitgliedsstaaten. Hierfür verwendet der Ausschuss mit dem „Regulatory Consistency Assessment Programme“ (RCAP) ein speziell entwickeltes Prüfverfahren. Damit wird zum einen die fristgerechte Einführung der Basel III-Standards in den einzelnen Ländern überwacht. Zum anderen unterzieht der Ausschuss die nationalen Gesetze einer Prüfung, ob die Standards umfassend umgesetzt wurden. Überprüft werden mittlerweile auch die regulatorischen Liquiditätsvorschriften.

Die nach der Asienkrise 1997/98 eingeführte strikte Reglementierung des Kreditwesens und die strenge Bankenaufsicht haben in der Finanzkrise nicht zu den Schieflagen wie in anderen Ländern geführt. Die strikten Regeln und scharfen Kontrollen durch die Zentralbank (Bank Indonesia, BI) sorgten dafür, dass lokale Banken nicht in den hochriskanten Wertpapieren investiert waren. Insofern verfügen die Banken heute über solide Bilanzstrukturen.

Alle Kreditgeschäfte und größeren Devisenoperationen der Kreditinstitute unterliegen einer strengen Überwachung durch die Zentralbank. Die vergebenen Kredite müssen gegenüber der Bank Indonesia im Detail dokumentiert und erklärt werden. Unter Umständen werden Leitungen von Geschäftsbanken zur Klärung bestimmter Sachverhalte auch schon einmal in die Zentralbank einbestellt.

Die Aufsicht über die indonesischen Banken liegt in Händen der unabhängigen Bankenaufsicht OJK (Otoritas Jasa Keuangan). Die Behörde ist außerdem für die Regulierung und die Umsetzung der Aufsichtsnormen verantwortlich (unter anderem auch die Anwendung internationaler Bilanzierungsstandards).

Das risikoorientierte Kapitalrahmenwerk kommt seit 2012 zur Anwendung. Der Rahmen gilt grundsätzlich für alle Geschäftsbanken. Anforderungen zur Bemessung der Marktrisiken und des Kapitalerhaltungspuffers gelten nur für eine kleinere Gruppe von Banken. Der Gesetzestext wird sukzessive aktualisiert, zuletzt im Januar 2016, um die Kapitaldefinition gemäß Basel III aufzunehmen.

 
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Im Vergleich zum Baseler Original gab bisher es eine Reihe von Unterschieden. Der OJK hat im Juli und September 2016 zahlreiche Korrekturen vorgenommen. In der Gesamtbewertung ist die Umsetzung von Basel III weitgehend konform (s. Abb. 9).

Folgende Komponenten werden als vollständig konform mit den Baseler Regelungen eingeschätzt: der Anwendungsbereich, die Kalkulation der Mindestkapitalanforderungen und die Übergangsvorschriften, die Ermittlung des Kontrahentenausfallrisikos, die operationellen Risiken sowie die Vorschriften zur Säule 2 bzw. Säule 3. Die Komponenten zur Kapitaldefinition, Verbriefungen, Marktrisiken und Kapitalpuffern werden als weitgehend konform bewertet.

Bei der Kreditrisikokomponente werden Abweichungen festgestellt. Dies ist auf zwei wesentliche Unterschiede zwischen dem Baseler und dem indonesischen Gesetzeswerk zurückzuführen. Die erste betrifft das Risikogewicht, das den Vermögenswerten gegenüber Zentralstaaten und Zentralbanken zugewiesen wird. Der Baseler Rahmen ermöglicht ein Risikogewicht von Null gegenüber diesen Forderungen, wenn sie in der jeweiligen Landeswährung refinanziert sind. In Indonesien erhalten alle Forderungen gegenüber der indonesischen Zentralregierung und der BI ein Risikogewicht von Null – und zwar unabhängig von der refinanzierten Währung.

Der zweite Unterschied betrifft das Risikogewicht, das auf bestimmte Kredite an Arbeitnehmer und Pensionäre von Staatsbetrieben angewendet wird. Diese Darlehen erhalten ein Risikogewicht von 50 Prozent. Basel sieht dafür 75 Prozent vor. Beide genannten Unterschiede haben auf die Kapitalquoten ausgewählter indonesischer Banken einen wesentlichen Einfluss.

An verschiedenen Stellen sind die indonesischen Vorschriften weniger spezifisch als das Baseler Rahmenkonzept. Vor allem gilt das für die Behandlung komplexer Finanzprodukte. Sollte sich die das indonesische Finanzsystem weiterentwickeln, kommt der Ansatz einfacher Regelungen an seine Grenzen. Letztlich muss sichergestellt werden, dass die Risiken richtig gemessen werden und zu entsprechenden Kapitalkosten führen. In diesem Kontext beabsichtigt die OJK, die indonesischen Verbriefungsregeln bis zum 01. Januar 2018 in einen neuen Rahmen zu gießen. Die neuen Regelungen sollen die Baseler Verbriefungsstandards von 2014 umsetzen.

Das indonesische Gesetzeswerk für die Liquiditätsanforderungen wurde im Dezember 2015 veröffentlicht. Es bezieht sich vor allem auf die Liquiditätsdeckungsanforderung (LCR), die den Instituten vorschreibt, jederzeit einen Bestand hochliquider Wertpapiere vorhalten zu müssen. Die LCR muss von Geschäftsbanken der Kategorie BUKU 4, BUKU 3 sowie ausländischen Banken eingehalten werden. Die durchschnittliche LCR der indonesischen Banken beträgt 228 Prozent (s. Abb. 1).

 
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Die Umsetzung der Baseler Liquiditätsvorschriften ist als konform mit den internationalen Vorgaben einzustufen (s. Abb. 10). Das LCR-Rahmenwerk der OJK wurde für die Banken so einfach, unkompliziert und verständlich wie möglich ausgestaltet. Daher sind die indonesischen Regelungen manchmal weniger spezifisch und präziser als die Basel-Regeln. Bei einer Fortentwicklung des Finanzsystems werden die Anforderungen anzupassen sein.

Währungsreform: Es geht um die vielen Nullen

Wie schon mehrfach betont, sind die Schatten der Asienkrise immer noch lang und wirken bis in die heutige Zeit nach. Nicht nur die Kreditvergabe der Banken ist zögerlich. Auch die Regierung hält sich bei der Verschuldung zurück. So beträgt die öffentliche Gesamtverschuldung gerade einmal 28 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.

Indonesien steht heute an einem wichtigen Punkt. In den letzten Jahren ist die Volkswirtschaft aufgrund der hohen Rohstoffpreisen überdurchschnittlich gewachsen. Dieses Wachstum war aber nicht nachhaltig. Diese Zeiten scheinen vorbei zu sein. Die Zuwächse des Bruttoinlandsprodukts sind auf 4,5 Prozent gesunken. Insofern stellt sich die Frage, woher der neue Aufschwung kommen soll. Die Industrie und auch der Dienstleistungssektor könnten eine Quelle sein. Hierzu bedarf es aber gehöriger Investitionen. Zudem sind Reformen (z.B. im Verwaltungsbereich) erforderlich, um vor allem ausländische Investitionen zuzulassen.

Insbesondere im islamischen Finanzwesen gibt es in Indonesien Nachholbedarf. So bedarf es beispielsweise stärkerer Rechtsorgane. Sie schützen die Eigentumsrechts und stellen sicher, dass Verträge durchgesetzt werden. Zudem ist eine höhere Standardisierung und stärkere Regulierung notwendig. Erst dann wird es das notwendige Vertrauen in die islamischen Finanzprodukte geben. Außerdem sind Verbesserungen in der Steuerpolitik notwendig. Sie diskriminiert noch zu stark islamische Finanzinstrumente.

Ein Hinderungsgrund betrifft auch die indonesische Währung Rupiah. Mit ihren vielen Nullen ist sie eine ausgesprochene Weichwährung. Insofern peilen Notenbank und Regierung schon seit Jahren eine Währungsreform an und schauen dabei ganz aufmerksam nach Indien. Das Land hat in den letzten Monaten mit der Rückrufaktion großer Geldscheine viel Aufmerksamkeit erregt. Die indonesischen Behörden planen für die nächsten Jahre etwas Ähnliches für die Rupiah: Die Einführung einer schlankeren und besser kalkulierbaren Währung. Auf diese Weise sollen angemessene Nennwerte geschaffen werden, denn das Rechnen mit Millionenbeträgen ist einfach aufwendig. Eine Million Rupiah entsprechen heute gerade mal 70 Euro. Nach den Plänen sollen drei Nullen gestrichen werden.

Die Chancen für die Umsetzung einer solchen Währungsreform sind nicht schlecht. Zinssatzerhöhungen der US-Notenbank konnte die Währung bisher gut wegstecken. Die Inflation ist mit etwas unter fünf Prozent recht stabil. Und die Stimmung an der indonesischen Börse war in 2016 und Anfang 2017 auch nicht schlecht. Die indonesische Regierung ist allerdings bekannt dafür, dass ein solches Vorhaben lange Zeit in Anspruch nehmen wird.

Fazit

Die indonesische Wirtschaft entwickelt sich gut, was auf ein solides Wachstum und makroökonomische Stabilität zurückzuführen ist. In den vergangenen Jahren hatte die Wirtschaft vor allem gegen den Verfall der Rohstoffpreise zu kämpfen. Hinzu kamen einige Finanzturbulenzen.

Das Bankensystem ist insgesamt sehr solide. Dies kommt in einer hohen Kapital- und Liquiditätsausstattung zum Ausdruck. Die gute Ertragslage erlaubt es indonesischen Banken, ständig neues Kapital zuzuführen. Ein Engpass aufgrund regulatorischer Vorschriften ist nicht zu befürchten. Allenfalls sind einige kleinere Banken aufgrund ihrer höheren Abhängigkeit von kurzfristigen Festgeldern und einem begrenztem Zugang zum Geldmarkt anfälliger für Liquiditätsschocks. Weitere Schwachstellen könnten die notleidenden Kredite sein, die in den letzten Monaten leicht angestiegen sind.

Literatur
  1. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) (2016a): „Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) – Assessment of Basel III risk-based regulations – Indonesia”, Basel, Dezember 2016.
  2. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) (2015b): „Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) – Assessment of Basel III LCR regulations – Indonesia”, Basel, Dezember 2016. 

Autor
Dr. Silvio Andrae ist Abteilungsdirektor beim Deutschen Sparkassen- und Giroverband (DSGV) in Berlin.

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